景区运营 旅游景区管理制度创新及改革途径
发表时间：2023-11-04 00:50:36 来源：生态管护
景区管理制度是指景区在生产和经营过程中所一定要遵守的各项规则、规程、程序、办法等的总称。制定景区管理制度的目的是使景区各个职能部门分工明确、职责清楚、互相协作、提升工作效率，以实现管理目标，它是对景区内工作人员行为的总体规范和约束。
景区管理制度是指景区在生产和经营过程中所一定要遵守的各项规则、规程、程序、办法等的总称。制定景区管理制度的目的是使景区各个职能部门分工明确、职责清楚、互相协作、提升工作效率，以实现管理目标，它是对景区内工作人员行为的总体规范和约束。
从我国景区管理的实践来看，景区管理制度可大致分为两大部分:一是景区的外部行政管理制度，二是景区的内部经营管理制度。
景区外部行政管理制度是从政府对景区管理的角度对景区的经营行为进行约束与规范的系统。一般来说，对于资源型景区，景区资源的所有权属于国家或全民所有，因此，国家和地方政府要对景区实施一定的管辖权。与此同时，景区作为一个经营性组织，在旅游市场中从事经营，其经营管理行为会对市场之间的竞争形成一定的影响，因此，旅政主管部门要对景区来管理。这些诸多的管理关系综合形成了景区的外部行政管理制度。
景区内部经营管理制度以景区的利益为出发点，目的是通过提升经营管理效率来增强景区的竞争力，为其实现战略发展目标提供保障。从这个层面上来看，景区内部经营管理制度其实就是一种效益导向的管理要素组合。景区内部的经营管理制度通常可以被分为3个层次，即景区的产权安排、组织架构以及激励机制等。
(1)产权安排。产权是人们由于财产的存在和使用而引起的相互认可的行为规范，及相应的权利、义务和责任，一般可被分为财产的所有权和经营使用权。景区产权的安排是景区内部经营管理制度形成的基础，通过对景区产权的分配，各经营管理主体责、权、利的相互关系能进一步明确，从而能减少管理过程中的权利纠纷，提升景区管理效率。因此，景区的产权安排可以视为对景区经营管理制度的总体安排，产权的分配形式决定了景区管理制度的类型。
(2)组织架构。组织架构是指景区全体员工为实现景区发展目标而进行的分工协作，在职务范围、责任和权利方面所形成的结构体系。组织架构是针对景区全局管理的概念，能够最终靠组织架构分析图来对其进行分解和设计。从本质上来看，景区管理制度中组织架构的设计就是将各部门整合起来，实现有序运营。
(3)激励制度。激励制度是景区内部经营管理制度的第三个层次。激励制度的设计目标是为提升员工士气，增强景区活力，一般采取的形式是将景区员工的利益与责任、绩效挂钩，如员工的奖金与景区经营的利润挂钩，负责人的晋升与部门经营管理业绩挂钩等。对于现代企业而言，激励制度早慢慢的变成了公司发展的重要推动力量，只有充分调度员工的积极性才能使企业创造更多的价值和财富，从而获得更具优势的市场竞争力。因此，旅游景区经营和管理目标的实现也需要以各种各样的形式的激励制度作为依托，
除了上述3个较为抽象的层次外，景区内部管理制度具体表现为景区组织机构设计、职能部门划分及职能分工、岗位工作说明、专业管理制度、工作或流程、管理表单等。
公益性景区管理制度是计划经济体制下形成的产物。在改革开放以前，景区主要扮演着纯粹的接待部门的角鱼，不是作为独立核算的经济主体存在。因此，我国的景区管理制度主要是公益性的。目前，这种管理制度并未随着市场体制的建立而完全消失。在一些地方，尤其是城市，为吸引外来游客，增强旅游市场竞争力，以及为当地居民增加社会福利，一些景区作为公共产品，向游客和当地居民提供服务，例如，大连星海公园、傅家庄公园等，就属于这种情况。
在公益性景区管理制度的约束下，景区管理的目的主要是保护景区内的资源，并为政府的接待任务服务，同时也满足民众的旅游需求。这种情形下，景区缺乏经营权，景区的行政管理权属于景区的拥有者--全民所有，并委托中央和地方政府代为管理。
在内部管理制度安排方面，公益性景区功能较为单一，不承担经营风险和生存发展的压力。景区日常运营维护费用均从政府或各主管职能部门经费中划拨。景区中的日常管理人员均属于政府或事业编制。由于所有权归政府所有，决定了景区内部激励机制的缺失，景区管理人员没有一点财产权利，也不承担对应的经济责任。
随着我国市场经济制度的逐渐完备和旅游业的加快速度进行发展，原有的单纯的资源保护型景区管理方式已经不能适应旅游经济的发展，主要体现为:第一，公益性景区管理不足以满足旅游者日益多元的旅游服务产品需求;第二，政府提供的景区运行的成本已经无力支持景区接待压力并扩大生产服务规模;第三，市场之间的竞争的压力使得各景区不得不采取一定的措施面对。正是在这一些因素的共同影响下，景区开始了由公益性管理向经营性管理的转变。
经营性管理制度下的景区管理以市场为导向，以高效率的运作来满足市场需求，实现市场之间的竞争。政府采取多种形式，对景区经营权进行改革，形成了多种管理类型。目前，我国经营型景区主要有以下几种类型:
这种类型是指一个景区由两家以上的机构来管理，主要有三种，第一种是将景区按照资源类型和功能进行归口管理，第二种是将景区按照空间布局进行归口管理，第三种较为特殊，是按照功能和区域共同确定管理机构。
(1)按照资源类型和功能划分管理机构及其权限，将不一样的资源归属于不同的管理机构。例如，一个风景名胜区，它归口建设部门管理;而景区内的树木则归林业部门管理;如果景区内有座寺庙，则该寺庙归宗教部门管理;庙里的古代石碑划归文物局管理。
(2)按照空间布局划分景区行政管辖权，主要出现在景区跨越几个行政区的情况下，对于位于不同行政区内的部分则由相应地区的管理部门来管理。这种按照行政区划对景区来管理的方式使得景区内部分裂较为严重，尤其是交界处的景区，往往会陷人无人管理的境地，对其发展较为不利。
(3)按照资源类型和景区内部空间布局共同划分管理权限。这种方法是上述两种情况的结合，以庐山风景区最为典型。庐山是江西旅游业发展的龙头，现分别属于庐山风景名胜管理局、九江市庐山区、九江市庐山垦殖场、江西省庐山自然保护区、星子县、九江县6家单位共同管理，实行分治。其中庐山风景名胜管理为江西省政府派驻机构，它实际管辖范围只有山顶部分46 平方公里，占庐山山体面积的16%。
(1)县市直接管辖。县市直接管辖是指景区由所在地的县市政府直接管辖，如龙虎山风景区由鹰潭市管辖，黄山风景区由黄山市管辖，井冈山风景区由井冈山市管辖。这些景区由所属县市进行统一规划、统一招商和投资开发，统一管理。县市政府直接管理旅游景区的最大优势就能从全局发展的方面出发协调景区内各分区的规划和开发。防止各自为政、旅游设施重复建设以及旅游服务产品恶性竞争的情况。
(2)乡镇管理。乡镇管理是指景区由所在乡镇政府直接来管理。如吉安青原山风景区由河东镇、庐山的三叠泉中的第三叠景区由庐山区海会镇管理等。乡镇管理与景区的规模与影响力紧密关联，当景区逐渐发展而超出了乡镇的界限时，这种管理模式也会向县市直接管辖或多元化的管理模式转变。当采取乡镇管理模式时，旅游景区的发展会受制于管理理念和手段、技术和资金以及配套设施和服务等因素，因为大多数情况下，乡镇对于旅游景区发展的支持力度无法与县市政府相比。
(3)管理局管理。管理局管理是指一个旅游景区由上级政府设立的景区管理局进行统一管理，如江西省的庐山、三清山等地就采取这种管理模式。景区管理局其实就是兰地政府的派出机构，实施对景区的统一规划、开发和管理。但与此同时，由于景区管理局只是一个职能管理机构而并非等同于地方政府，因此，管理局的管理与上述政府直接管理最大的差异在于景区管理局及其设置的下属职能管理机构都没有行政执法权。
景区产权不清是影响我国景区管理的核心问题。随着现代企业管理制度在我国企业管理中的实施，加速了企业改革的进程。现代企业中产权的分配决定了企业所拥有的权利和义务，只有将产权问题完全解决，才能激发企业的活力。我国景区改革同样面临着产权不清、所有权和经营权混乱、缺乏有效的治理结构等问题。虽然目前已经有不少景区尝试改革，并取得了可喜的成绩，但我国大部分旅游景区的经营权、管理权和所有权尚未分离，并且由诸多有关部门所共有，这样的产权分配模式导致了相关管理机构都能对景区的经营管理握有权力，责权不清，以致无法对景区的长远发展趋势进行决策。
在实际开发过程中，由于景区内资源的所有权和管理权分属于不同的管理部门，在开发景区内的不一样的区域和不同资源时，需要向不同的管理部门提出申请，这往往会使景区项目的投资开发商们无所适从，大幅度的降低了开发的效率。
对于经营型景区而言，政府和相关管理机构是宏观管理者，应对景区发展的大方向加以引导，并从政策上予以扶持。景区的经营管理人员是景区日常经营管理的执行者，主要是通过各种手段提升景区在市场中的竞争力，使景区的经济效益最大化。政府机构与景区企业之间是分工明确的两个主体，两者的价值取向和行为方式具有本质的差别。我国目前的许多景区在管理上还存在着政企不分的情况，即景区的经营管理活动由政府派出管理机构执行，甚至有的景区成为政府部门的下属公司。政府与企业身份的重叠大幅度的降低了景区的盈利水平和能力，例如目前在不少政企不分的景区中，政府消费、景区埋单的情况时有出现。因此，管理中的政企不分慢慢的变成了制约我国景区发展的难题之一。
我国景区管理一直处在产权不清、责权不明确的状态，因此导致景区经营者在管理决策中无须为后果承担相应的责任，也无法从其管理产生的绩效中获得回报。在这种情况下，景区管理者可能会从自身的利益，而非景区利益出发来进行决策，决策缺乏理性，随意性突出，对景区管理造成极大危害，如在悬崖峭壁上修建现代化的电梯，在古城墙上修建跨越式人行天桥等。此外，由于景区管理上的政企不分导致了政府管理机构对景区经营管理过程监管不力，约束机制十分缺乏，不少景区因盲目开发而造成对资源的永久性破坏。因此，为保障我国旅游景区资源的可持续开发，应加紧建立景区经营管理的激励和约束机制，以引导景区的经营管理行为。
景区作为一种特殊的地域空间，集中了各种产业要素，决定了景区管理要适当集中行政权。目前我国景区存在的管理条块分割、多头管理等问题，其最终的原因也是景区内部要素的多元化。为了优化景区管理制度，提升景区管理效率，首要的工作是打破管理权限分散、管理机构多头的现状。而景区管理的经验也表明，强化跨部门、跨行业、跨地区的协调管理力度，是实现景区管理健康发展的基本保证。因此，集中景区行政管理权就是要改变目前大多数景区面临的多头管理的弊病，将原先分散在各个部门的景区宏观管理权限集中起来，对景区实施统一管理。从这个方面来看，集中景区行政管理权其实就是对景区外部管理机构的整合，是十分必要的。
(1)区域内部的管理权集中。对于处于一个行政区域内的景区而言，其面对的主体问题就是景区管理机构过多，景区决策过程中无所适从。对于该情况，景区管理机构应，采取“就低不就高”的原则，将各种管理权限集中下放到最基层的政府部门，并由政府部门指定或成立景区管理机构对景区实施统一的行政管理。对于属于同一行政区划内部的景区，应严格按照有关规定法律法规的要求，建立综合性的景区管理机构，如景区管理委员会，并赋予其县级人民政府的职权，成立景区综合执法部门，将公安、工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由景区综合执法部门统一行使，并由政府对其执法行为实施监督。这样一来，各种管理职能能够获得更好的协调，景区的管理效率也能得到一定效果提升。
(2)跨区域的管理权集中。对那些跨越不同行政区的景区而言，由于行政区间的管理主体的差异和利益冲突而造成景区人为分割、重复建设、恶性竞争等现象较为常见。如位于湖北、湖南和江西三省交界处的黄龙山景区跨越了湖北和湖南两个省域，同样的一座山头，在湖北被称为黄龙山景区，在湖南则被称为幕阜山景区，两个景区之间拥有非常良好的通联性。但是，正是由于上述两个景区分属于不同的管辖区域，在景区资源开发和市场营销上互相竞争，对资金和客源市场形成了强烈分流效应，大大影响了两个景区的发展。假如两个景区能够携手共同开发资源，共同拓展市场，必定能实现资源的优化配置，取得较为理想的经营业绩。可见，景区跨区域管理对其发展十分重要，而对跨越行政区域的景区只有通过第三方来来管理才能避免“本位主义”的弊端。
现代企业制度是指在全球范围内为人们所共识的，适应市场经济体制需要，体现企业成为独立法人实体和市场之间的竞争主体的要求而确立的制度规范。对于经营性的景区而言，必须建立起法人制度，才能构造独立的经营主体。景区要想改变传统的政企不分的状况，必须将经营主体转变为以现代企业制度为基础的独立法人，实现景区市场化经营。构建一个真正意义上的现代企业型经营主体，旅游景区应进行下列调整。
(1)建立景区的企业法人制度。法人制度是现代企业的主要特征，该制度是指景区具有依法享有法人财产的权利。法人财产的界定又是以建立明晰的企业产权制度为基础，即在产权明晰的前提下，景区拥有对自有财产的处置权。只有明确了景区所拥有和能处置的财产，才能真正明确景区经营盈亏的主体身份，才能让景区形成自主经营和科学合理配置资源的管理机制。建立景区企业法人制度是构造现代企业型经营主体的首要条件。
(2)完善景区责任制度。景区在经营管理中主要扮演了三种角色:一是景区内资源的经营者，二是景区开发建设投资者的投资对象，三是市场所需求旅游服务产品的提供者。作为景区资源的经营者，旅游景区要对资源的完好程度和持续利用负责;作为景区开发投资的对象，景区要为投资者资产的保值增值负责;作为旅游服务产品的提供者，景区还要最大可能地为旅游者以及景区所在的社区负责。为了能够更好的保证景区能够尽到上述责任，应将上述责任进行细化分解，最终形成完善的景区责任制度。
(3)科学选择并实施组织重构。科学完善的组织领导制度是现代企业制度的重要组成部分。现代企业组织制度的基本形式是公司制，其基本的领导体制是公司董事会领导下的总经理负责制，然而具体到管理组织形式则有多种模式可供选择。景区可供选择的组织架构主要有直线式、职能式、直线职能式和事业部制组织结构。
(4)完善并优化景区内部管理制度。内部管理制度也是现代企业制度的重要内容之一，现代企业的内部管理制度包括劳动制度、人事制度、分配制度、财会制度等一系列的内容。只有在景区内部形成了完善的规则和制度，工作人员才能按照制度行事，景区的经营管理才会有序进行。因此，在构造景区经营主体时，还应建立起完善的内部管理制度
旅游景区内的产权关系基本能按照资产的类型分为两个层面。第一，所有权归国家或全民所有的旅游资源是景区内的国有型资产，一般只能出让其经营权，所有权和管理权则归政府所有。第二，景区内与经营管理相关的经济资源属于经营性资产，其产权能轻松实现完全转移，即可以完全转让给景区的经营管理者，实行企业化经营。
旅游景区经营权和所有权分离，能解决旅游开发及保护过程中的政企不分及资金不足问题，从而促进旅游资源开发与保护的良性互动。但是，在体制、法规不健全的情况下，产权分离后有极大几率会出现违反可持续开发原则的经营管理行为，经营管理者借助其拥有的景区经营权对景区资源的所有者权利加以侵害。为此，在实施景区产权关系重新分配时，应借助公正、科学的方法和程序，如景区经营权拍卖等，对旅游景区经营者进行遴选，以确保信誉良好的国内外企业取得景区的经营权。而景区在经营过程中，景区产权的主体还应依法对经营者的投资与经营行为予以有效的监控和帮助，以保证资源被合理使用。
景区管理制度创新是新时期的新课题，其中必定会涉及相关机构的利益。为了能够更好的保证景区管理制度改革的顺利进行，取得预期效果，国家和地方政府还应制定相应的配套法规和政策，原有法规和政策中对管理制度创新有阻碍的条款应进行修正和删除，同时，对景区管理制度改革创新中也许会出现的问题应制定详细的实施细则。健全的政策和法制环境对于景区管理制度的改革和创新具备极其重大意义。