风景名胜区管理体制研究-以万佛湖为例
发表时间：2024-02-19 07:30:17 来源：生态旅游
当前，全国已初步建立起由225个国家景区和737个省景区组成的景区经营体制。根据建设部的最近一次数据，全国的景区总面积接近20万平方公里，大约是全国的2.02%。
但是，随着景区的数目和规模的迅速扩大，景区的发展水平与旅行社、饭店、宾馆等行业相比却出现了严重的差距.
这种差距的产生，很大程度上是因为景区管理制度的落后，导致了景区的多头管理、政事不分、条块分割，因此导致了景区整体的经营管理上的水准低下，经营机制不够灵活。
为此，对景区经营机制的探讨已引起了中外众多学者的广泛关注。然而，已有的相关研究较多，而对于具体的旅游景点，本论文选取万佛湖作为实际的旅游景点.
通过当地考验查证，并结合真实的情况，对万佛湖旅游景点的经营机制和经营机制进行了探讨，并给出了相应的政策和措施。
万佛湖，亦称“龙河口”，始建于一九五八年，坐落在大别山东麓的安徽省舒城县，距离合肥只有一个半小时的路程，是著名的淮河流域的一部分。
风景区占地约135平方千米，湖泊约500平方千米，分布着60余个大大小小的小岛。
目前，已经建立了徽集森林，黄金海岸，桃花岛，燕子岛，万佛岛，新四军在皖西战役纪念地，四星级金水湾，凤凰岛，小木屋，在水一方，慢慢的变成了一个集“绿”和“红”于一身的综合性旅游区域，被称为“安徽北戴河，合肥花园里”。
万佛湖景区经营制度经过20多年的演变，从无到有，从混乱到有序，一步一步向前迈进。
万佛湖公园在建设和发展过程中，曾发生过五次不同的公园经营制度的变化。1994年，上海一家公司，在万佛湖做了一笔大生意，结果一年不到就倒闭了。
1995年，舒城县也注意到了万佛湖的旅游资源，提出发展旅游业的建议，由舒城县旅游局主管万佛湖的规划、开发和管理，与外事、侨务等部门合用一处，形成三个部门，一个部门，作为市里的次要部门。
1996年，国家旅游局从外办和侨办中剥离出来，组建了旅游管理部门和旅游公司。一九九七年，万佛湖旅游景区管理局正式设立了副科级机构。
风景区派出所也设立了，派出所和旅游公司都隶属于风景区管理部门，由风景区管理部门统一对风景区进行规划，开发，管理和经营。
2002年，为配合景区管理部门，设立了水务局。在万佛湖景区经安徽省政府认定为“万佛湖景区”的基础上，舒城县在原龙河镇的基础上，组建了“万佛景区管理委员会”，并将其提升到正厅级。
舒城旅行社是一家在08年被国家全资收购的企业，是一家以国企为主的企业。在2010年，原县水库管理处成立了水产公司，并将其并入了度假村管理委员会。
现在，管委会和景区管理处是两个牌子一个班子，下面是规划建设科，市场开发科，综合管理科，办公室。
管理委员会还设有旅游公司、渔业公司和游轮公司，并设总经理任主席，旅游公司CEO和渔业公司CEO各一名，游轮公司CEO为一名。
近几年来，万佛湖旅游业虽然发展迅速，但也存在着诸多问题，例如：基础设施不健全，旅游通道不畅通，建设资金投入严重不足，环境保护措施不力，水生态保护存在隐患，旅游资源分布分散，协调发展困难等等。
然而，最重要的原因却在于现有的管理制度不健全，已严重制约了万佛湖旅游业的发展，下面就万佛湖旅游开发中存在的几个问题作一简要剖析。
现在，万佛湖景区由万佛湖景区管理局和万佛湖水库管理局两个部门共同负责。现万佛湖景区里有一个叫龙河口的水库管理部门，隶属于安徽省水利厅下属的一个部门，该部门对景区有一定的所有权，在制定万佛湖的总体设计时，该部门的那块地也被列入了规划之中。
万佛湖滨湖公园的地皮是由水库管理局负责的，但因为要发展，虽然有足够的资金，但水库管理局和这座城市并没有达成协议，所以这个工程一直无法动工，终究是在几个部门的帮助下，才得以动工。
其次，万佛湖风景区周边有很多沿河乡镇，因为万佛湖风景区没有被纳入到风景区的管辖范围内，所以，在开展旅游项目的时候，需要有很多的行政工作要做，这就造成了以行政工作为主。
并在此基础上建立了万佛湖景区管委会，由上、下三个主要部分构成，为整体万佛湖景区管委会的组织形式，管委会主任由县委常委兼任。
并标明了管委会的具体治理范围，例如将万佛湖镇和沿湖乡都纳入管委会的监管之下。
其次，在结构图的中部，重点展示了管理委员会的全部功能，例如：综合管理处，其下设的是与旅游业管理有关的各功能单位，并将规划和建设处单独分开。
以强调景区开发和管理的专业性与不可逆性，尤其要强调景区开发和管理的特殊性和不可逆性；
最后，万佛湖旅行社也成立了一个分公司，将其独立出来，实现了企业与政府的分离。
下部部分展示了万佛湖景区整体运营和管理的分离，并在中间部分展示了功能分工后的功能，比如一体化的，权威的，统一的；建立旅游集团总公司，可以让运营管理分离，强化市场运营，从而提升运营水平。
当企业发展到一定的规模之后，就可以引入职业经理人团队。在这样的管理体系框架下，通过一套保证其管理体系能战场运作，具体方法是：
建立万佛湖景区管委会从万佛湖景区的现在的状况来看，万佛湖景区管委会应当采取以“以政府为主、以政府派遣为主”的方式来建立。
参考天柱山和泰山风景区管委会的组织架构，并根据万佛湖风景区的管理需求，提出在行政区划上，先将沿湖乡镇和沿湖一线村庄划入风景区管委会，然后将万佛湖镇与管委会整合，成立万佛湖风景区管委会。
并将万佛湖风景区管委会取消，改为县政府派驻机关，全方面实施对风景区的行政管理，将管委会的职能调整到万佛湖镇，调整管委会的职能。
将管委会的职能调整到县长级别，并将管委会的职能调整到党委委员级别，以增强管委会的权威，便于统筹调配有关资源。
在万佛湖风景区管委会之下，成立了一个综合管理处，下面是工商，税务，治安，安全，环保，价格，林业，宗教，土地等二级分局。
这些分局都是县内各部门的分支机关，负责对万佛湖风景区来管理，以强化风景区的整体管理，避免政出多门，多头管理现象。
为了加强对万佛湖的旅游业的整体监督管理，将苗圃、渔场和砂石矿纳入了景区管委会的管辖范围。
应当将龙河口的水资源管理权限从水利部门手中夺回来，并将权限移交到城市管理委员会手中，以促进景区开发和有关工作的配合。
在此基础上，以国家为主，多元化的资本与商业成分共存。成立中国舒城万佛湖景区股份有限公司，经初步构想，成立景区公司，渔业公司，游轮公司，旅游研发企业，市场营销公司。
景区公司的职责是管理、改造、发展湖泊景区；渔场公司，以经营全湖鱼为主；邮轮公司的主体是邮轮的营运与改装；
旅游发展公司，以吸引、发展湖泊周边及周边旅游资源为重点，逐渐吸收并组建餐饮、住宿、购物、娱乐、旅游交通等为基础的运营公司；
营销公司是一家专门从事旅业的中间机构，包括市场营销，旅游信息，人才教育培训等。
景区企业能按照原有景区因子分成的方式成立，也能够最终靠资产评价等方式入股成立；邮轮企业能采用首先由国家控股，再由私人控股或合并重组的方式。
在公司的经营方面，可以引进一支专业的经理队伍，对其进行现代的经营与管理，实现政企分离，从而提升公司的工作效率，提升旅游的经济效益。
万佛湖景区管委会组建后，应重视与原来景区管委会的协调。建议借鉴舒城县经济开发区管委会的做法，建立一个统一的风景区管委会的行政组织，对风景区做全面的管理。
当解决风景区和度假区的关系时，风景区管理委员会是县政府派出机构，对135平方公里的风景区综合管理工作负责。
其所管辖的度假区是风景区的重要组成部分，由风景区管理委员会领导。在人事安排上，可以实行两部一部制。
“政企分离”并不代表景区的全部开发和建设权都由公司来经营。现在，我周边景区的大多数财产都属于国家。
万佛湖在管理体制的变革中，必须要明确其产权的归属，明确其权利的行使，才能更好地实现对风景区的统一开发和保护。
然而，现在许多风景区出于经济利益的考虑，开展了一系列的产权制度的变革与创新，例如，将其全部的开发经营权，将其全部的所有权都转移到了其他的地方。
尽管在某一种意义上，风景区的发展得到了极大的推动，但其产生的后果也十分严重。
例如，人们只顾着自己的利益，忽视了生态环境的保护，所以，在风景区的产权问题上，必须慎重对待，在风景区的管理体制中，一定要坚持由国家领导，坚持统一规划、统一开放、统一管理。
不能将规划、管理交给其他的公司或个人来管理，对于风景区的服务等经营性活动，以及风景区的交通设施，应当按照有关的规定，采取公开招标等公正的方法来选择经营者。
旅游景区的运营单位理应当与景区管委会签署相应的协议，并根据协议明确双方的责任和权利。比如万佛大道，就是如此。
尽管目前景区实行了“政企分开”，但是景区经营单位对景区内的经营活动仍具有较大的自主权。
旅游发展公司、旅游集团等仍然属于景区的管理，导致了政府在公司运营上干预太多，现在，万佛湖虽然看上去是政企分离，但是上面的人也认识到了这一点，他们都觉得自己也要管理。
这样不仅要管理好，还要管理好，这样不仅工作没办法完成，还会造成下设公司的异常发展，这对他们的员工和景区来说都是不利的。
要把公司发展壮大起来，就一定要把企业和政府分离。在合适的时间里，下设子公司可优先考虑整体打包上市，走现代化的道路，建立正常的企业运作制度，在需要的时候能引入职业经理人团队。
但这并不意味着政府的主导地位就会被动摇，只要在宏观上掌握就可以了，景区行政领导也可以兼任企业高层领导，但要敢于授权，保证景区的健康有序发展。
万佛湖景区位于舒城县，距舒城县城20多公里，鉴于万佛湖景区的现状、所隶属的行政区域、管理制度等诸多方面的原因。
综上所述，万佛湖景区从始至终坚持由政府主导、由政府派遣管理的管理方式，采取政企分离的经营方式。
[4]付云云，李银霞，孙晓宇《大洪山风景名胜区管理体制研究》返回搜狐，查看更加多